POLÍTICAS DE APOIO A PEQUENAS EMPRESAS:

DO LEITO DE PROCUSTO À PROMOÇÃO DE SISTEMAS PRODUTIVOS LOCAIS[1]

Helena M.M. Lastres[2]

Ana Arroio[3]

Cristina Lemos[4]

 

Conta a mitologia que o salteador Procusto, após convidar os viajantes que percorriam os caminhos da antiga Grécia a passar a noite em sua casa, seduzia-os com uma recepção calorosa. Depois de vencidas pelo cansaço, ele obrigava suas vítimas a deitarem-se num leito de ferro e cortava-lhes os pés, quando ultrapassavam o tamanho deste, e estirava-os com cordas quando não lhe alcançavam o tamanho. Seu objetivo é que ficassem na medida exata de seu leito. Procusto teve o mesmo fim de suas vítimas: seus pés foram cortados por Teseu.

 

Na virada do milênio renovou-se a atenção às contribuições que as pequenas empresas podem dar ao desenvolvimento econômico e social em diferentes países. Como decorrência, igualmente ampliou-se, no mundo inteiro, o interesse em modernizar e dinamizar as políticas para sua promoção. De fato, várias oportunidades têm sido aproveitadas pelas políticas de mobilização de micro e pequenas empresas (MPEs). Grande parte destas exploram as sinergias que usualmente existe entre o desenvolvimento de novas formas de inovar, produzir e comercializar novos bens e serviços e o surgimento de novas empresas.

A prioridade conferida ao apoio a pequenas empresas, nos anos 1990, reflete-se no status adquirido por elas nas ações prioritárias de países e blocos de países. Observa-se uma nítida tendência no sentido de que essas políticas façam parte do escopo das atividades permanentes dos governos, conformando novos desenhos institucionais com importante inserção na estrutura hierárquica, por meio da criação de órgãos específicos, desde secretarias até ministérios a conselhos interministeriais superiores.

No entanto, ainda são consideráveis os desafios colocados tanto à sobrevivência e ao desenvolvimento dessas pequenas empresas, quanto às políticas para sua promoção. Daí a importância de reconhecer e tratar desses desafios, os quais incluem desde o fato de as MPEs serem numerosas, heterogêneas e dispersas demais, até a falta de conceitos e indicadores que captem a realidade destas empresas.

Mais que isso, as análises sobre as políticas de promoção de MPEs destacam que, apesar do significativo aparato institucional de apoio, importantes desafios são associados a:

·         problemas de sobrevivência e crescimento, advindos da política e contexto macroeconômico brasileiro (como as altas taxas de juros e as dificuldades de crédito);

·         a ausência de política de desenvolvimento coordenada e de longo prazo;

·         o quadro regulatório pouco adequado às necessidades das empresas de pequeno porte e algumas vezes até desfavorável por dar tratamento igual a desiguais.

Aponta-se, portanto, e apesar do significativo aparato institucional de promoção às MPEs, para a cristalização de um quadro de inadequações, superposição e descoordenação de ações, as quais geralmente são indiscriminadas e não têm continuidade. Outro importante problema é que algumas políticas de apoio às MPEs já partem do princípio de que estas empresas não têm e nunca terão viabilidade econômica e, assim, circunscrevem-se dentro de ações muitas vezes caracterizadas como assistencialistas, cujos resultados não têm sustentabilidade.

Alguns destes aspectos são constatados tanto no caso das análises das políticas adotadas no Brasil, quanto em outros países. Estes desafios refletem, ao mesmo tempo em que reforçam, o círculo vicioso dos reduzidos poder político e contribuição econômica das empresas de menor porte, o qual associa-se à predominância de um paradigma  de pensamento segundo o qual apenas grande estruturas podem ser competitivas no atual estágio do capitalismo.

Acima de tudo, destaca-se que o aparato e os sistemas de regulação, fomento e financiamento existentes baseiam-se geralmente em modelos estruturados para o atendimento a empresas de maior porte e muito dinâmicas. Evidentemente esta prática não alcança a eficácia necessária. Por maiores esforços que sejam realizados, a dificuldade de adaptação das pequenas empresas aos modelos vigentes é notável e expressiva.

Chama-se, portanto, a atenção para a óbvia necessidade de se investir em soluções especificamente voltadas para as pequenas empresas. Mostra-se necessário avançar no sentido de superar a Síndrome do Leito de Procusto e de modificar a cultura no ambiente de formulação e operação das políticas, visando alterar efetivamente o paradigma de fomento e financiamento de forma a adequá-lo ao perfil das MPEs e não ao contrário. Isto ocasionará importantes mudanças.

Por um lado, por revelar e possibilitar aferir os reais desajustes das novas políticas traçadas especificamente para empresas de porte reduzido, o que é fundamental para seu aperfeiçoamento. Por outro lado, no sentido de parar de culpar (e punir) as MPEs por não apresentarem condições propícias para uso das políticas e instrumentos de promoção que foram desenhadas para outros padrões. Equivocadas certamente não são as especificidades dessas empresas, mas sim as ações e instrumentos que não conseguem dar conta das mesmas. Mesmo que se reconheçam as inúmeras vantagens (para os policy-makers) de formular e implementar modelos únicos de políticas não se pode ignorar as restrições de tais tentativas, tendo em vista a diversidade e heterogeneidade dos casos nos diferentes espaços (mesmo dentro de um país) e ao longo do tempo. Este caso inclui, por exemplos, aquelas políticas que emulam “melhores práticas” e que tiveram uma grande difusão nos anos 1980s e 1990s no mundo inteiro, até porque propostas por agências internacionais.

No entanto, é reconhecidamente muito difícil desenhar políticas adequadas para cada caso. No caso das MPEs, o grau de dificuldade aumenta devido ao grande número e heterogeneidade das mesmas. No entanto, evidentemente que a política de promoção de MPEs que funcionou bem, por exemplo, na região norte do país dificilmente funcionará bem no sul ou no centro-oeste. E possivelmente o que podia ser considerado melhor prática na própria região num determinado período de tempo, poderá deixar de sê-lo anos depois.

Mostra-se, portanto, fundamental identificar as características e necessidades específicas das MPEs e desenhar políticas capazes de mobilizar seu surgimento, garantindo sua sobrevivência e sustentabilidade. Isto nos remete ao argumento sobre as vantagens de implementar políticas sistêmicas, que focalizam conjuntos de agentes produtivos e o ambiente econômico-social em que se inserem. Neste sentido, notamos que as tentativas de fazer das pequenas empresas um ator coletivo, capaz de preencher o leito moldado para grandes empresas, constituem apenas uma das razões que justificam o apoio por parte de países e agências internacionais no mundo inteiro a arranjos produtivos e outros blocos agregados de produção. As vantagens vão além das chamadas economias de escala tendo em vista as oportunidades de aproveitamento de outras importantes sinergias.

As novas políticas de promoção de desenvolvimento tecnológico e industrial partem do reconhecimento de que a aglomeração de empresas e o aproveitamento das vantagens coletivas geradas por suas interações, e destas com o ambiente onde se localizam, vêm efetivamente fortalecendo suas chances de sobrevivência e crescimento. Os diferentes contextos, sistemas cognitivos e regulatórios e formas de articulação e de aprendizado interativo entre agentes são reconhecidos como fundamentais na geração, aquisição e difusão de conhecimentos e particularmente aqueles tácitos. Assim é que entendemos que os processos de aprendizagem coletiva, cooperação e dinâmica inovativa desses conjuntos de empresas tenham passado a assumir importância ainda mais fundamental para o enfrentamento dos novos desafios colocados pelo novo padrão de acumulação crescentemente financeirizado e globalizado, onde o conhecimento coloca-se como principal recurso e o aprendizado como principal processo.

No caso brasileiro são várias as oportunidades da implementação de políticas de promoção de arranjos e sistemas produtivos e inovativos locais (ASPILs) reunindo MPEs. Destaca-se, em primeiro lugar, a necessidade de buscar novos caminhos para o desenvolvimento e reposicionamento do país no cenário internacional. Neste sentido, coloca-se a importância de orientar a reconstrução da estrutura produtiva brasileira em novas bases, possibilitando uma mais ampla articulação de interesses e prioridades nacionais, regionais e locais, assim como potencializando:

·         as sinergias positivas de mobilizar agentes produtivos e demais parceiros;

·         as condições de sobrevivência, dinamismo, competitividade e inovatividade das MPEs, base dessa reconstrução;

·         o uso e a difusão das novas tecnologias, equipamentos e sistemas, logística e formatos organizacionais;

·         o aproveitamento, mobilização e irradiação de potencialidades e sinergias locais e nacionais – como seus próprios mercados consumidores - contribuindo inclusive para a diminuição das desigualdades sociais e regionais;

·         as soluções a problemas tais como: inserção de segmentos sociais excluídos; melhoria das condições de alimentação, saúde, educação e habitação visando inclusive a superação das desigualdades sociais e regionais; desequilíbrio do Balanço de Pagamentos; crise energética; etc..

Apontamos também para as oportunidades relacionadas à tendência à descentralização das políticas e à urgência em desenvolver novas políticas industrial e de C&T, que promovam o desenvolvimento dinâmico e sustentado das estruturas produtivas.

Ressaltamos, no entanto, que o enfoque em APL não deve ser visto em si como prioridade de política, mas sim como um formato que potencializa as ações de promoção por focalizar conjuntos de atores e seus ambientes, assim como suas especificidades e requerimentos. Isto remete à necessidade de analisar experiências específicas para conhecer em detalhe as reais limitações e oportunidades apresentadas pelos diferentes APLs brasileiros e suas MPEs, visando definir formas de atuar sobre tais realidades, o que por si só constitui significativo esforço que requer continuidade e atualizações constantes.

Ao mesmo tempo em que destacamos a necessidade de mobilizar atores locais na sua definição e implementação, salientamos que as políticas de promoção de APL não devem ser implementadas de forma isolada. A articulação e coordenação das políticas em nível local, regional, nacional e até supranacional mostra-se fundamental para o seu sucesso.

Finalmente, enfatizamos a importância de formular alternativas à preponderância do padrão de acumulação que privilegia grandes capitais e estruturas; de aproveitar o ambiente de reestruturação produtiva e de oportunidades para o crescimento de pequenas empresas; de superar o quadro de inadequações e descoordenação das políticas de promoção das empresas de porte reduzido. Neste sentido é que destacamos as vantagens de reconhecer e escapar de armadilhas como a que usou e foi vítima Procusto; assim como de avançar no desenho de programas de promoção e financiamento adequados às necessidades das MPEs, visando permitir que estas venham a desempenhar um papel decisivo no desenvolvimento do Brasil e suas diferentes regiões.