IMPRIMIR VOLTAR

F. Ciências Sociais Aplicadas - 4. Direito - 2. Direito Ambiental

ANÁLISE DA CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DAS LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS IMPOSTAS PELA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL ESPELEOLÓGICA: DECRETO N.˚ 99.556/90, PORTARIA IBAMA N.˚ 887/90 E RESOLUÇÃO CONAMA N.˚ 347/04

Solon Rodrigues de Almeida-Netto 1 (solon_almeida@yahoo.com.br)

(1. Fundação Escola Superior do Ministério Público do RN - FESMP/UNP)

INTRODUÇÃO: As cavidades naturais foram declaradas bens da União pelo Constituinte de 1988, conforme art. 20, X, CF/88. A partir disso, o Executivo editou vários atos normativos que regulamentam não somente o uso das cavernas, mas também criam limitações ao uso de terrenos na propriedade em que se encontre alguma cavidade natural. Proíbe-se qualquer uso do solo num raio de duzentos e cinqüenta metros, contados do entorno da projeção superficial do desenvolvimento linear da caverna. Como a referida proibição não foi prevista nem na Constituição Federal, nem tampouco em nenhuma lei federal, discute-se sua constitucionalidade, face ao art. 5.˚ , II, e 84, IV, CF/88. A importância do tema é flagrante, vez que o Poder Público orienta toda uma política preservacionista definida por uma legislação que não encontra uníssono respaldo quanto à constitucionalidade e/ou legalidade, elementos que serão neste trabalho analisados. São comuns os conflitos ambientais envolvendo cavernas e mineração, com o turismo desordenado, a pecuária, a agricultura e a expansão urbana. Diante de tal quadro, o anseio pela aprovação de projetos que tramitam no Congresso há anos (PLs 5.071-E/90 e 2.832/03) leva o Executivo, pressionado pela sociedade, a buscar soluções normativas nem sempre de acordo com a ordem jurídica, criando uma falsa sensação de proteção deste patrimônio, pois a qualquer momento pode-se ver sua inconstitucionalidade ou legalidade declarada pelo Judiciário, ruindo este sistema protetivo.

METODOLOGIA: Foram utilizados procedimentos metodológicos descritivos e analíticos. A exploração do tema se deu precipuamente através do levantamento documental e bibliográfico. Buscou-se identificar os institutos jurídicos presentes nos citados diplomas legais, bem como sua natureza, para finalmente se traçar uma linha doutrinária crítica, considerando se as normas apreciadas agridem ou não o ordenamento constitucional. Arrimou-se a construção teórica em estudos de autores nacionais, opiniões e análises analógicas. Por fim, tomou-se a pesquisa da jurisprudência de diversos Tribunais de Justiça, do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Comparando tais textos foi possível extrair várias vertentes hermenêuticas, além de dissecar a forma como os tribunais vêm interpretando situações análogas. Visto que a específica questão da constitucionalidade e legalidade da referida legislação apenas foi suscitada em monografias no plano acadêmico, não havendo ainda nenhuma manifestação transitada em julgado sobre o assunto, pela analogia pôde-se buscar a completa visão do tema.

RESULTADOS: A doutrina classifica as restrições gerais, gratuitas e unilaterais, fundadas em ordem pública e no atendimento do interesse social, como limitações administrativas. Os estudos mais modernos e sintonizados com a CF/88 apontam que tal tipo de restrição só é possível quando embasada em lei ou regulamento que discipline uma lei prévia. O princípio da legalidade, art. 5.˚, II, CF/88, determina a necessidade de lei em sentido formal. Não haveria, portanto, espaço no ordenamento ao regulamento autônomo, conforme art. 84, IV, salvo a exceção do inciso VI, CF/88. O medidor dos limites do dever regulamentar seria a inovação do ordenamento, não cabendo a criação de obrigações ou regramentos da liberdade e propriedade fora do âmbito legal. A esta mesma doutrina, que ocupa o pensamento majoritário, a expressão poder de polícia representaria somente a aplicação da legislação, respeitados os direitos e garantias constitucionais do cidadão. Não haveria, assim, um poder legitimador de intervenção ultra ou extra legal, herança do autoritarismo e contrário ao Estado Democrático de Direito. Os tribunais ora apresentam julgados restringindo, ora alargando os limites do dito poder de polícia. Em caso análogo, a Segunda Turma do STF (RE n.˚ 121.140-7/RJ, DJ. 23 ago. 2002), por maioria, firmou que é possível ao administrador editar normas gerais e abstratas amparado diretamente na Constituição, mesmo sem lei específica que fixe os limites do ato regulamentar, alargando o conceito.

CONCLUSÕES: Os estudos comentados refletem o fortalecimento de direitos fundamentais em face do Estado, movimento revigorado pela CF/88. Repulsar o regulamento autônomo é a garantia contra as arbitrariedades estatais e a segurança do princípio da separação de poderes. Neste sentido, somos forçados a reconhecer a inconstitucionalidade do art. 5.˚, caput, e 6.˚, parágrafo único, da Port. IBAMA n.˚ 887/90 e do art. 4.˚, § 3.˚, da Res. CONAMA n.˚ 347/04, dispositivos que limitam a propriedade sem respaldo na CF/88, vez que versam sobre limitação não contemplada no art. 20, X, CF/88. Essas máculas são de inconstitucionalidade, e não de ilegalidade (STF - Adin n.˚ 1.435-8/DF, DJ. 6 ago. 1999). O Decreto n.˚ 99.556/90 não apresenta vícios. O julgado exposto do STF, contrariamente, admite poder o administrador legislar por ato normativo, criando obrigações na ausência de lei específica, meramente lastreado no poder de polícia exarado da competência legislativa constitucional cumulada com os arts. 216 e 225, CF/88. Apesar de benéfico no caso ao meio ambiente, cria um precedente de péssima técnica jurídica, pois referenda a possibilidade do ato regulamentar autônomo, mesmo sem assumir a conseqüência explicitamente, corroendo a Constituição. Por tudo isso, reafirmamos a urgência de que o Congresso Nacional aprecie os projetos de lei que versam sobre o tema, embasando legalmente tais políticas públicas preservacionistas.

Palavras-chave:  cavernas; poder regulamentar; inconstitucionalidade.

Anais da 57ª Reunião Anual da SBPC - Fortaleza, CE - Julho/2005