| F. Ciências Sociais Aplicadas - 4. Direito - 6. Direito do Estado |
|
OPERACIONALIZAÇÃO E EFICÁCIA DAS POLÍTICAS DE VINCULAÇÕES E SUBVINCULAÇÕES TRIBUTÁRIAS NA MANUTENÇÃO DO ENSINO NO BRASIL |
|
| Paulo Abrão Pires Junior 1 |
|
| (1. Professor e Coordenador do Departamento de Direito Público da PUCRS) |
|
|
| INTRODUÇÃO: |
Entendendo o financiamento da educação como uma questão pública, e, portanto, tão política quando técnica, esse estudo buscou visualizar o modo de funcionamento, os problemas e a importância de um mecanismo em específico de financiamento: as vinculações e subvinculações de ordem tributária. A temática foi trabalhada buscando preservar sua complexidade, dividindo-se o estudo em trem eixos: (EI) abordou-se a polêmica política em torno da necessidade da existência das vinculações, defendidas por uns como “orçamento vital protegido” e acusadas por outros de “engessar” o orçamento, prejudicando a eficiência do sistema; (EII) seguindo o estudo para a fundamentação jurídica das vinculações, e o desenvolvimento histórico dessa fundamentação desde a Constituição de 1934 até as últimas reformas legislativas, privilegiando as controvérsias em torno da leitura dos textos normativos passados e hodiernos, e, por fim; (EIII) chegando ao debate jurisprudencial nos Tribunais de Contas (TC) da União, Estados e Municípios, que influi diretamente na forma de execução e fiscalização dos recursos vinculados à educação. |
|
| METODOLOGIA: |
Para gerar subsídios para o estudo, cada eixo da pesquisa valeu-se de recursos diversos de análise. Começou-se por trabalhar a fundamentação jurídica das vinculações (EII), fazendo estudo comparado entre os textos legislativos e doutrinários de diversos períodos históricos, acompanhando o desenvolvimento de conceitos chave como “vinculação” e “manutenção e desenvolvimento do ensino” (MDE), restando construído quadro comparativo. De tal extraiu-se a atual conformação jurídico-política e tributária dos mecanismos, restando então a análise de sua aplicação (EIII). Para proceder tal análise foram usados pareceres e notas técnicas de TC’s dos três níveis federados e dos orçamentos de tais entes, além de casos controversos idos a apreciação das cortes, restando produzida tabela com as principais diferenças de leituras jurisprudenciais no Brasil, bem como tendências de uniformização ou diferenciação entre as decisões. Seguindo um movimento que vai do técnico ao político, passou-se a analisar textos de doutrina e opinião de legisladores e especialistas sobre a necessidade e eficiência do sistema de vinculações (EI), tendo já a luz dos dados estatísticos construídos nos momentos anteriores da pesquisa. A conexão entre os resultados colhidos nos eixos, saindo da análise estritamente técnica pra a análise do ideário político que fundamenta as proposições normativas e sua execução permitiu a construção, empiricamente fundamentada, de uma avaliação propositiva a respeito do atual sistema. |
|
| RESULTADOS: |
Desde as primeiras menções a idéia de construção de um sistema de vinculações à educação, em 1910, até a conformação do atual sistema, encontram-se presentes os debates sobre “o que é gasto com educação” e sobre a “função das vinculações”. Encontramos, no debate quanto a função (EI), sobretudo duas posições: as que defendem a vinculação como forma de proteção a um orçamento vital, garantindo-lhe estabilidade e uma melhor geração de externalidades entre os entes federados; e a dos que acreditam que seria melhor derrubar tal garantia obrigando os administradores a disputar recursos e valerem-se de novas formas de gestão para otimizar orçamentos cambiantes. O debate em torno do conceito de manutenção e desenvolvimento do ensino não fica resolvido nas disposições normativas (EII), cabendo formulação residual aos TC’s (EIII). Assim, o conceito chave de MDE é definido tanto em legislações várias como no “caso a caso” dos tribunais, restando aberta uma série de polêmicas, como: a inclusão dos inativos neste cálculo; a questão dos gastos com hospitais universitários e os programas como o Bolsa Família. Outras questões restam resolvidas, sendo vedada a inclusão na legenda MDE de gastos que se conectem apenas de forma tangente com educação: obras viárias; festas e comemorações escolares, pagamento a servidores da educação lotados em outras áreas. |
|
| CONCLUSÕES: |
Percebe-se que a principal questão nos debates sobre o mecanismo de vinculações tributárias nos três eixos da pesquisa é a política (EI), gravitando as questões em torno do conceito de Estado e de administração. Polariza-se o debate entre os defensores do Estado não-interventor e os do Estado Social. Não obstante tal debate, resta claro nos resultados, sobretudo os estatísticos, o efeito estabilizador das vinculações nos orçamentos da educação, ficando transparente sua eficiência para garantir o bom desenvolvimento de políticas públicas no tempo. A necessidade de definições chave quanto a operacionalização do conceito de MDE (EII e EIII) também resta transparente, dado serem incluídos em tal legenda gastos tão diversos à MDE como o pagamento de inativos em diversos estados e o subsídio ao transporte estudantil do metrô de São Paulo. Conclui-se igualmente que para melhorar a eficiência do sistema devem-se buscar a construção de novos sistemas redistributivos e descentralizadores, que favoreçam as políticas federativas, como os mecanismos do FUNDEF. Tais tipos de mecanismos aperfeiçoam o sistema de vinculações, permitindo um acréscimo de eficiência sem por em risco a estabilidade dos valores investidos em educação no passar dos anos e das administrações, transmitindo assim a estabilidade as políticas públicas. Igualmente fundamental é a ampliação do controle dos gastos para a sociedade, mais próxima da execução dos gastos, ampliando o sistema de controle capitaneado pelos TC’s. |
|
|
|
|
|
Palavras-chave: Financiamento da Educação; Vinculações Tributárias; Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. |
|
| Anais da 58ª Reunião Anual da SBPC - Florianópolis, SC - Julho/2006 |
|